非机动车是城市交通系统的重要组成部分，在城市机动化发展进入新阶段，非机动车作为低碳、低成本交通方式被赋予了多重功能，从通勤接驳到行业配送、从自有自用到共享共用，非机动车出行需求快速回升、出行情境更加丰富，但同时，非机动车通行安全风险突出、通行秩序相对混乱，对城市交通风险管控能力、精细治理水平提出了更高要求。
一、面临的挑战
（一）非机动车流构成复杂
城市非机动车交通流不仅以传统的自行车、电动自行车为主，还有相当数量的超标车、三轮车、残疾人机动轮椅车，同时即时配送车辆、共享单车等新业态运营车辆也在快速增长。非机动车通行安全管理不仅要处理好非机动车与机动车、行人的交通冲突，还要在非机动车交通流内部引导不同类型车辆快慢有序通行、减少并行安全风险。
电动自行车在城市道路非机动车流中的占比高、增长快。调研显示，我国城市电动自行车流量已普遍相当或高于自行车流量。也就是说，骑行在非机动车道上的车流量中至少一半为电动自行车。但在我国城市建设过程中，非机动车道主要面向自行车进行空间设置，对于电动自行车来说通行空间就显得有些局促。电动自行车骑行空间逼仄、狭窄且时常被阻断，其占用机动车道、人行道骑行的现象非常普遍。
即时配送车辆在城市中出行频次高、骑行速度快。电动自行车是即时配送行业的主要交通工具，不仅承担了通行功能，更是即时配送行业生产经营活动的重要载体。城市中的即时配送车辆规模庞大并仍在经历快递增长，但因目前接单等级模式、平台奖惩机制等原因，即时配送骑手只有在越快的速度下才能获得越多的配送机会和酬金，骑行呈现高频次、长距离、超快速度的特征，交通安全风险隐患突出。
（二）非机动车交通设施短板突出
我国城市形态经历了快速扩张、大规模改造，城市路网密度整体偏低，截至2022年底，我国36个主要城市的道路网平均密度为6.3公里/平方公里。而非机动车道大多沿着既有城市道路铺设，既有城市道路网还存在结构不完整、连通性较差等基础性问题，加之相当比例的城市道路没有设置非机动车道或非机动车道宽度不足，我国城市非机动车道网络密度距离标准推荐值8～10公里/平方公里尚有较大距离，非机动车交通设施短板较为突出。此外，在宽马路、疏路网现实局限下，城市部分主次干路、高架桥下区域的过街绕行距离过长、交叉口面积过大，给非机动车交通设施设置和交通组织带来了较大困难。
（三）机非冲突严重、“抢街”现象普遍
路内停车对非机动车通行影响显著。调研显示，41.3%的骑行者认为在城市道路上骑行最直观的感受是非机动车道被路内停车占用，非机动车与机动车混行存在较大的交通安全风险。非机动车在通行空间本就较为局促的条件下，加上路内停车进出泊位、开关车门的影响，非机动车骑行流线的顺畅性、安全性都会受到显著干扰。此外，除了泊位内的停车，还有大量机动车违法侵占非机动车道停放。路内停车侵占了非机动车路权，非机动车占用其他道路空间骑行，进一步侵占了机动车、行人路权，由此引发了连锁负面效应。
交叉口是机非冲突最为集中的区域。我国城市非机动车的通行流线与机动车、行人的通行空间普遍存在交织冲突，因缺少相匹配的交通标志标线、非机动车信号灯等交通设施，右转机动车与直行非机动车、左转非机动车与直行机动车的路权难以得到准确的划分和界定，机非冲突、人车冲突较为严重。
二、城市治理实践
我国北京、长沙、杭州等城市大力倡导和推进改善非机动车通行条件，着力保障非机动车路权，加强骑行安全意识培育，形成了卓有成效的非机动车通行安全治理经验方法，可为其他城市提供参考和经验借鉴。
（一）推进非机动车立法
截至2023年底，全国8个省（区、市）以地方性法规形式明确非机动车包括电动自行车的管理规定；13个省（区）以政府规章形式颁布并正式实施的非机动车包括电动自行车管理规定，如表1所示。在立法层面重点推进了电动自行车登记管理、非机动车路权、超标电动自行车过渡期管理、骑行者年龄限制、搭载人员限制、安全头盔佩戴等管理内容。
（二）改造提升非机动车交通设施
北京自2020年10月至2021年7月，对二环辅路慢行系统进行优化改造，从以车优先转变为以人优先，从道路红线管控转变为街道空间整体管控，形成了一套卓有成效的非机动车道建设及交通组织方法，进一步保障了非机动车包括电动自行车的路权。
1.减少路内停车位。北京市东西城在二环路内开展停车治理，坚持路内停车有偿使用、严格控制和减量设置原则，实现对所有路内停车泊位的电子收费，设置停车严格控制区，组建静态停车管理队伍，严格路内停车执法，主要道路非机动车道内的违停车辆基本得到清理。
2.推进交叉口精细化治理。北京市交管局以月坛南桥等50多个交叉口为试点，在交叉口交通组织、设施保障、信号控制方面深耕细作，如图1所示，创新采取非机动车一次左转交通组织，使左转非机动车平均等候时间减少了30多秒。
3.压缩机动车道、拓宽非机动车道。北京市通过二环路慢行系统改造，机动车道宽度最低压缩至2.8m，非机动车道宽度平均拓宽0.5m、普遍达到3m以上，二环辅路非机动车道通行效率提高25%，骑行系统连续性、安全性、舒适性得到全面提升。
4.加强配套设施建设。北京市在二环路沿线51.7km道路上设置了1万多个反光道钉，在30处主路进出口增设了柔性隔离柱，在18处港湾式公交站点施划了公交港湾专用标线。通过交通设施的精细化改造、推进骑行空间从“有”向“优”转变。
图1北京典型交叉口非机动车一次左转交通组织示例
（三）推进重点交叉口的交通组织优化
长沙自2020年以来，将精细化的交通组织作为减少机非冲突的有效手段。在老城区面向179个交叉口陆续开展交通工程改造，根据非机动车和交叉口通行特点，因地制宜选用实施导向车道式、行人安全岛等候式、二次过街式等三类交通组织方式，如图2所示，相应增设了非机动车信号灯及地面标识，进一步明确和保障非机动车路权，非机动车道路交通事故平均下降了10%。
a）安全岛等候型
b）专用导向车道型
c）蓄水池等候型
图2长沙交叉口非机动车等候空间设置示例
（四）开展精准化的交通安全宣传教育
为精准预防和减少电动自行车交通事故，杭州公安交管部门根据电动自行车交通事故和交通违法行为风险特点，面向骑行者开展了分类别、精准化的宣传教育。
1.电动自行车骑行者赋“码”管理。杭州通过赋“码”管理，以交通事故、违法为关键指标，针对不同频次交通违法人员和发生交通事故人员，通过“交安码”对电动自行车驾驶人进行赋码赋色，对“红黄码”重点人员以派单形式管理，落实属地镇街、交管部门实施精准靶向宣教治理。2022年以来，杭州全市共宣教电动自行车驾驶人162.5万人次，并对3.5万名“红码”重点人员开展了精准宣教，对全市60周岁以上老年人共宣教184.3万人次。
2.面向外卖骑手开展集中宣传教育。为提升外卖骑手防御性驾驶能力，杭州公安交管部门推动全市外卖平台企业交通安全宣教工作建立“四宣”教育制度，重点围绕“闯红灯、逆向行驶、不按规定车道行驶、未按规定佩戴安全头盔、非法改装”等易肇事肇祸违法行为，通过线上线下相结合的方式，组织实施入职宣、岗前宣、常态宣和重点宣。
三、推进非机动车通行安全管理的建议
（一）将保障非机动车路权作为交通组织精细化的重要方面
1.保障路段非机动车通行空间。路段上骑行空间被占用、非机动车道不连续是骑行者感受较为强烈的问题。建议结合城市非机动车交通安全治理工作，推进非机动车道和机非隔离设施的规范设置。视情减少或取消路内停车泊位，确需设置路内停车泊位的可优先结合机动车道、机非隔离带设置，保障有效的非机动车道通行宽度。
2.优化交叉口非机动车交通组织。建议在电动自行车交通流量较大、进口道较宽的交叉口，可借鉴北京、长沙经验，利用城市街道更新治理契机，重新划分和明确非机动车路权、进一步调整优化城市道路空间资源，在交叉口创新采取“蓄水式”放行、左转一次过街、慢行一体化过街等措施，通过精细化的交通组织有效减少机非通行冲突。
（二）重点关注特殊骑行者群体出行安全
1.“一老一小”安全风险需警惕。老年人骑行非机动车特别是电动自行车接送小孩的情况日益普遍，而老年人对骑行环境、骑行规则相对不熟悉，加上身体条件、自我防护能力、危险感知和应变能力较弱，若发生交通事故，老年人和搭载小孩极易受伤害。建议面向“一老一小”开展更广泛、更深入的安全教育，强化老年人和学生交通安全意识，编制系列的非机动车道路骑行和过街指引，系统梳理骑行规则、安全知识要点，引导老年人和学生既知道骑行“应该怎么做”、又理解“为什么要这么做”，提升安全教育的感染力和吸引力。
2.从源头推动改善外卖骑手出行安全。落实《中华人民共和国安全生产法》针对平台企业的相关法律责任，深化警企协同共治，指导各地把握好路面秩序管理与向企业延伸管理的关系。建立公安交管部门与平台企业的信息通报和处理反馈机制。推动即时配送行业平台根据交通安全风险特征优化配送路径规划算法，给予骑手更人性化、合理化的计酬规则，推广“骑手可自行设置接单上限”“骑手差评从罚款改扣分”等措施。同时，加强交通安全风险较高的骑手管理，通过定期组织交通安全法规学习、观看违法事故视频、参加志愿劝导体验等方式，让骑手在奔波的同时也能重视交通安全、加强自身防护。
本文刊发于《道路交通管理》杂志2024年第7期
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