近年来，共享单车领域的相关企业为抢占市场，无序投放了大量车辆，给城市管理带来巨大挑战。一些城市出台管理办法，对共享单车行业实施强监管。有的地方高价拍卖共享单车特许经营权，通过竞标允许一家或多家共享单车企业入驻，阻止其他共享单车企业入驻。这一做法在一定程度上遏制了共享单车无序投放，但也面临行政垄断、加重企业负担、限制消费者选择权等争议。
3月16日，国家发改委公布了最新一批违背市场准入负面清单典型案例，被通报的22起典型案例中，有6起案例涉及地方政府或有关部门通过公开拍卖、招投标或签署排他性协议等方式限制共享单车、助力车市场竞争的情况。在2022年底公布的一批典型案例中，这类案例更是多达15起。半月谈记者注意到，在国家发改委加大对此类问题的通报和查处力度后，有的地方进行了整改，有的地方则不为所动，还有的地方处于观望状态。如不能及时遏制“以卖代管”苗头，可能会形成效仿之势。
多地高价拍卖共享单车特许经营权
2022年上半年，河北石家庄对市内五区范围内互联网租赁自行车及互联网租赁电动自行车占用公共资源3年有偿使用权进行公开拍卖，各标的起拍价格均在300万元以上。经过激烈竞价，最终由4家企业竞得5个标的，获得石家庄市10万辆互联网租赁自行车和电动自行车占用公共资源3年有偿使用权。
2022年5月25日，湖南省张家界市公开拍卖城区共享电单车5年期特许经营权。这次拍卖投放的共享电单车总数量为4500辆，分2000辆、1500辆、1000辆共3个标的分别进行特许经营权拍卖，共有17家通过资格预审的企业参与了竞拍。
经过一天的激烈角逐，3个标的均顺利成交，第一标的成交价1877万元、第二标的成交价1449万元、第三标的成交价1201万元，合计成交总金额4527万元，为起拍底价的10倍以上。这意味着每辆共享电单车在成交后的5年内，不论有没有市民扫码骑行，每天都要固定支出5.5元的特许经营费用。
当时，张家界市城管局主要负责人认为，这一做法为“盘活公共资源、开辟财源渠道、缓解财政压力提供了新的思路和途径，做出了成功的尝试”。
拍卖成功后，地方政府一般不再允许未竞得特许经营权的共享单车企业继续在当地运营，安排其“有序退出市场”。
程序上规范，就一定合法？
有受访地方干部认为，拍卖共享单车特许经营权，是对配置公共资源的“有益探索”，可以理解为“市政公用设施及公共场地使用权、承包经营权、冠名权有偿转让”。而且，有关决策征求了社会意见，在制定拍卖文件时，未设置任何歧视性条款排斥任何潜在竞拍人，整个招投标流程向社会公开，还明确了保护消费者合法权益的相关条款。
同时，一些地方法规也明确，市、县人民政府可以采取购买服务或者特许经营的方式，推进城市市政基础设施、市政公用事业的市场化运营。这成为一些地方政府搞共享单车招投标、“N选1”“N选多”的政策依据。
然而，地方政府在招投标中的“程序合规”，并不意味着其行为本身的合法，其核心争议在于，共享单车是否属于公共资源的范畴。国家发改委明确把这种做法列入违背市场准入负面清单的典型案例。
长期关注反垄断诉讼、反垄断调查等领域的北京市天元律师事务所资深律师杨毅认为，所谓公共资源，参考国家发改委等部门联合颁布的《公共资源交易平台管理暂行办法》对“公共资源交易”的定义，其应当涉及公共利益、公众安全，具有公有性、公益性。而共享单车由企业自负盈亏，企业根据市场情况自主定价，显然不具有公有性和公益性特点。由此，共享单车并不属于任何公共资源范畴。
“共享单车仅仅是占用了一些公共道路资源，不能因此将其等同于公共资源。否则，同样占用了公共道路资源的外卖配送服务也将变成公共服务或者公共资源，这结论显然不成立。”杨毅说。
而对于“城市道路是稀缺的公共资源，能否被长期无偿占用”的说法，杨毅认为，我国城市道路管理条例规定，占用由市政工程行政主管部门管理的城市道路，应当向市政工程行政管理部门交纳城市道路占用费。但收费标准依法应当根据城市道路管理条例，由省级人民政府的行政主管部门拟定，报相关部门核定，不能违反该程序任意确定，更不能通过收费来变相设置市场准入门槛。
专家认为，地方拍卖共享单车特许经营权，无异于复制传统出租车的牌照垄断式管理，谁出钱多谁就能垄断经营权。这是利用行政手段变相限制其他企业市场准入，排除、限制其他具有相关资质和服务能力的品牌进入当地市场，阻碍了正常的市场竞争，加重了消费者负担。
一名男子在扫描共享单车上的二维码陈钟昊摄
有的地方整改，有的地方观望
根据国务院《优化营商环境条例》，对全国统一的市场准入负面清单外的领域，各市场主体皆可平等进入，共享单车不在前述负面清单中，各共享单车企业依法有权平等进入。
在国家发改委公布的违背市场准入负面清单典型案例中，“山东省高密市综合行政执法局滥用行政权力排除其他共享单车企业准入经营”的案例目前已完成整改。该案例从立案到整改的全过程，颇有代表性。
2019年7月30日，高密市综合行政执法局向高密市人民政府报送《关于申请增设公共助力自行车项目的请示》，申请以该局为招标单位，选择有资质的特许经营单位进入当地市场经营，费用由经营单位自负，不增加当地财政负担。该局负责日常监管，确保运行正常。
2019年年底，经过公开招标，该局与中标成功的潍坊快跑网络科技有限公司签订了运营合同，合同有效期为5年。随后，其他公司提出“共享电动车项目属于公开的市场竞争行为”的主张，要求高密市综合行政执法局协调让其公司合法投放共享助力自行车。
2021年12月，高密市综合行政执法局针对此事项举行听证会。会上，该局作出结论，共享电动车项目属于特许经营项目，关于“共享电动车项目属于公开的市场竞争行为”的主张不能成立。不过，这一结论并没有平息争议。几个月后，山东省市场监督管理局依法对高密市综合行政执法局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为立案调查。
2022年5月31日，山东省市场监督管理局根据反垄断法相关规定，向高密市人民政府发出《行政建议书》，责令高密市综合行政执法局立即停止违法行为，为其他具有合格资质和服务能力的共享单车品牌运营商在相关市场提供公平竞争机会，保障消费者自由选择权。
2022年6月8日，高密市综合行政执法局书面告知潍坊快跑网络科技有限公司，与其解除原《共享助力自行车运营合同》，重新签订相关合同，删除指定该公司作为高密市城市规划区唯一一家共享单车经营企业的内容，并在市政府网站发布公告，消除相关影响。高密市综合行政执法局召开专题党组学习会，集体学习反垄断法等法律法规和文件精神，深刻分析原因，坚决彻底整改，不断提升依法行政意识水平。
随着监管部门加强对“以特许经营权公开拍卖方式限制共享单车企业准入”相关行为的查处，张家界等地也在整改中。不过，部分地方仍不为所动，这加剧了各方观望心态。
市民骑行共享单车林善传摄
优化管理模式，避免“以卖代管”
共享单车方便了民众出行，管好了，它是城市的风景线；管不好，它会变成城市的负担。从全国来看，在没有明确的全国性指导方案之前，各地在共享单车管理上有自主决定权。
目前，各地对共享单车主要有两种管理模式。一种是强干预或强监管模式，也就是由政府决定一家或少数几家企业运营并严格监管，其他企业没有权利或资格在当地运营，在这一模式下，拍卖共享单车特许经营权成为不少城市的共同选择。另一种是开放市场模式，即政府并不明确要求哪家企业退出当地市场，但会提出具体的管理规则，企业不达标将不得不退出市场，通过制度化的优胜劣汰实现有效管理。
长期关注共享单车管理问题的北京师范大学法学院副教授王静认为，共享单车是对公共服务的补充，而非对公共资源的占用。以共享单车为典型代表的共享经济模式节约了财政开支，具有良好的经济效益，各地政府要兼顾好“管理”与“发展”之间的关系。
王静说，应本着“鼓励创新、包容审慎”的原则制定行业规制规范，同时完善相关领域规则，在保障企业经营自主权的同时，加强对以共享单车企业为代表的互联网经济的监管力度，确保企业在规则的阳光下运行，进一步焕发活力。
（刊于《半月谈》2023年第6期）
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