电动自行车这一交通方式，是我国在城镇化、社会经济发展进程中，由城市空间低密度蔓延、公交“最后一公里”覆盖盲区、平台经济灵活就业模式等多重因素叠加催生的复杂系统产物。过去10年，电动自行车保有量从2亿辆增长至目前4亿辆、翻了一番，年均增速达8.1%，保有规模及增长速度均已超过汽车、摩托车、自行车等其他交通方式。与此同时，电动自行车在城市交通系统中发挥的作用也出现了结构性变迁，由出行补充、低频使用的功能定位向填补公交接驳真空、承担中短距离出行、即时配送等核心功能转变，承载了上亿城市居民的客观出行需求、上千万灵活就业者的基本生计。
图/张卢元
相对于电动自行车每年数千万辆的增长，城市道路系统、治理能力未能同步适应发展，非机动车道建设欠账、超标电动自行车存量庞大、电动自行车突出违法普遍、机非人非通行冲突严重等问题乱象集中爆发，造成了新旧问题不断交织、压力风险持续累积的治理困境。自2016年以来，因电动自行车肇事导致的交通事故占比连续10年攀升，同时，电动自行车交通事故死亡率居高不下，已成为城市道路交通安全的突出风险。
电动自行车交通安全治理是复杂的系统性问题，从单一视角、单一环节推进治理工作，都将不可避免地陷入“整治—反弹—再整治”的循环困境，无法从根本上缓解问题。立足当前阶段，面向超标车界定、事故责任认定、管理职责划分、新业态监管等深层次治理矛盾，唯有以全局化视角、全链条逻辑重塑电动自行车治理体系，从车辆登记、路面执法、事故处置多环节协同联动治理，才能实现治理结构性突破，从根本上改善通行秩序，保障通行安全。
全链条治理具有重要性和迫切性
超标车存量与非法改装增量问题交织叠加。“鬼火少年”与配送骑手驾驶超标车、改装车在城市道路上飙车炸街、超速骑行，是各地公安交管部门反映最为强烈的电动自行车问题，也是城市居民深恶痛绝的交通乱象。大量未成年人、配送骑手通过线上二手交易平台或线下维修站点购买超标车、改装车，这些车辆往往配备了超大功率电机、电池，具有更大载重、更高车速，有的车辆最高时速甚至超过了100km/h，但车架结构、制动系统却没有随之升级改造，常会出现因失控导致的车辆侧翻、自燃起火事故，存在严重安全隐患。这些乱象背后既有长期未解决的超标车问题，也有二手交易市场混乱、门店违规销售登记、飞行查验、黄牛代检等层出不穷的新问题，涉及生产、销售、登记、查验、执法、宣教、事故处置、报废灭失等多环节，远超出任何单一治理措施能应对的范围。特别在电动自行车持续增长的背景下，超标车、改装车数量也将随之扩张，若不尽快建立电动自行车全生命周期的系统管理机制，源头车辆治理问题将会积重难返并向其他治理链条蔓延传导，对电动自行车治理整体成效具有较大破坏力。
道路时空资源错配与电动自行车通行失序。电动自行车通行秩序混乱几乎是每个城市都存在的问题，电动自行车在通行过程中与其他非机动车快慢交织、与机动车机非混行、与行人抢道等现象非常普遍，严重影响群众出行体验。在交叉口，电动自行车进口道越线停车、闯红灯，左转二次过街逆行、溢出，左转一次过街混行、抢行，掉头过街人车抢道等乱象频出。在路段，非机动车道不连续、机非混行压速、违法停车占道、非机动车道内快慢混行等问题突出。在路侧，乱停乱放现象集中，交警对违停电动自行车“罚不了、拖不动”。电动自行车通行秩序混乱只是表象，实质还是在于电动自行车路权管理缺位，从根本上受非机动车道建设滞后、交通组织粗放、通行规则失灵、路内停车占道、限行管理错配等深层因素制约。因此，面对电动自行车骑行者这一庞大群体，单靠增加路面警力、强化执法管控，是难以取得常态化治理成效的，亟需将非机动车道建设、交通组织及交通设施设置、停车治理与末端执法管控协同推进，强化宣传教育、向每位交通参与者根植系统的路权意识，才能从根本上改变被动管理局面。
违法取证困难与执法矛盾突出。电动自行车执法目前主要依赖于现场执法，取证、拦截困难，同时“一老一小”和即时配送骑手执法矛盾突出，现场耗费大量警力精力，但收效甚微。而非现场执法又普遍面临缺乏法律依据、人员车辆信息不关联、抓拍设备识别率低、非现场违法处理率低等问题，难以发挥应有执法作用。电动自行车执法困境既有技术层面的瓶颈问题，又有制度层面的缺失空白问题。在技术层面，城市现有抓拍设备主要面向机动车，具备车牌识别、红灯触发、事件检测等功能，但对电动自行车闯红灯、逆行、超速等行为缺乏专门的检测算法和抓拍策略，导致车辆号牌漏拍率、误拍率高，人脸识别比对关联难。此外，受财政约束压力影响，缺少非机动车前端抓拍设备专项建设和运维资金，导致设备算法升级、功能加载等工作滞后，同时，现有设备运维管理滞后，存在故障率高、在线率低等问题。在制度层面，电动自行车从抓拍取证到违法处罚均缺乏法律依据与系统支撑。如缺少统一的面向非机动车管控的设备技术标准，不同品牌、型号的前端感知与识别设备在兼容性、识别精度上参差不齐；又如非机动车违法处罚代码多为各省自定义设置、不统一，给现场执法操作带来困难。综上，执法管控位于电动自行车治理的末端环节，不能寄托于执法管控措施就能取得明显治理成效，而亟需从全局视角正视电动自行车交通安全治理存在的技术层面、制度层面的系统性矛盾，应通过治理全环节溯源、全链条发力，才能谋求当前电动自行车执法困境的破题思路。
堵点、断链问题亟需关注
生产销售源头存在监管漏洞。大部分城市为推进电动自行车登记便民服务，将车辆注册登记工作前移至销售门店，但没有同步对销售门店建立完备的监管机制。销售门店在车辆注册登记环节出现了大量漏洞甚至违规违法行为，为后续车辆使用管理埋下隐患。如虚假信息登记，部分销售门店为节省时间、利用系统认证漏洞，在车辆登记时，重复录入同一车辆照片、电动机照片作登记使用，致使车辆登记信息与实车无法对应；再如“先上牌后改装”，在用符合国家标准、取得CCC认证的车型信息注册登记后，销售门店又为逐利对消费者提供解除限速、加装更换电池等改装服务。
车辆查验关口失守。车辆查验是电动自行车登记管理的核心环节，贯穿车辆注册、转让、变更、注销等管理全链条，是车辆身份在各个环节确认的基础依据。目前车辆查验主要依赖人工，一线民警辅警正普遍面临查验内容多、效率低、人才短缺的实战困境。如出厂合格证和CCC认证核验难，部分城市电动自行车管理系统未与工信部门车辆公告信息、市场监管部门认证信息关联打通，证书真伪无法辨别，特别是线上购买车辆更难验证。再如隐蔽改装快速识别难，对车辆本身的查验高度依赖人工操作，缺乏专业设备或技术手段，对加装电池、改装电流控制器、改装灯光或轮毂等隐蔽性强的车辆问题存在查验盲区。
车辆转让注销管理断链。转让注销是链接车辆注册登记与报废回收的关键节点，但目前电动自行车转让注销环节存在大量实战痛点，电动自行车转让不登记、报废灭失不注销的现象普遍，出现了严重的监管盲区。如报废灭失不注销、系统积压大量“僵尸”数据。不同于机动车报废回收机制，大部分城市电动自行车缺乏强制注销的法律依据和操作机制，大量已报废、遗失或闲置的“僵尸”电动自行车没有办理注销，而车辆登记数据长期积压、无法清理，导致电动自行车保有量、超标车等底数无法精确统计，影响车辆管理政策制定实施。再如平台数据不互通、出现管理真空。如有的地方平台只有车辆注册登记功能，缺少过户、注销功能，转让注销业务无法线上办理；跨区跨城数据不互通，外地号牌车辆普遍无法实现异地转让过户或注销。
平台安全监管责任落实不到位。平台在算法规则、时间预测精度、骑手交通安全权益保障等方面出现的问题广受诟病，行业平台交通安全监管责任的落实广受关注。一方面，平台与骑手的新型用工关系更加复杂化、多样化，平台企业通过与合作企业签署外包服务协议的形式将配送业务外包，或与骑手建立劳务合同或承揽合同，不与骑手建立劳动关系，这为骑手交通违法治理增加了极大难度。另一方面，在平台外卖业务各个环节的算法中，均将寻求最短时间作为主要优化目标。模型算法通过机器学习提升自身精准度，但以配送路径最短、配送时间最短为优化目标的模型训练，会产生预测配送时间不断压缩的后果，给骑手带来更大的时间压力和配送强度，这既不利于改变目前外卖骑手交通违法多发、交通事故伤亡严重的局面，也不利于行业的可持续、健康发展。
系统壁垒割据、业务不闭环。各地自建电动自行车综合管理平台主要为满足车辆登记上牌的业务需求，普遍存在“重登记、轻管控、无研判”功能缺陷，业务不闭环、无法对全链条治理提供平台技术支撑。特别是，大部分自建平台缺乏与前端警务通信息交互能力，现场查处交通违法、警告教育等执法信息无法及时录入平台；自建平台只具备基本信息查询功能，缺乏交通违法代码库、交通事故关联记录查询模块，不能满足一线执法民警日常执法需要。此外，缺少面向电动自行车治理的统一数据字典和接口规范，各地自建电动自行车综合管理平台大多未对接公安交管集成指挥平台、互联网服务平台，路面民警无法通过警务通关联查处历史违法记录，无法通过“交管12123”App提供电动自行车违法告知、线上缴款、线上教育等服务。
多措并举推进全链条治理
电动自行车问题具有特殊性、复杂性、艰巨性，治理链条长、涉及面广、协调难度大。面向未来工作，电动自行车交通安全治理需在保障城市居民出行需求、出行安全基础上，进一步深化推进城市交通精细化、协同化治理；进一步协同城市更新、公交优先发展、绿色出行等战略部署；进一步统筹电动自行车产业、即时配送平台经济的健康发展需要，打通电动自行车全生命周期管理的各环节、各节点，实现治理链条的系统性贯通与重构。
率先打通跨部门、跨行业、跨区域的治理信息链。对应电动自行车全链条治理各环节，亟需厘清跨部门管理职责清单、跨行业基础信息需求、跨区域数据流通需求，率先完善电动自行车交通安全治理信息链条，建立健全信息共享互通机制。在车辆登记环节，推进城市自建平台对接公安交管集成指挥平台、互联网服务平台，强化车辆登记信息、违法采集信息、车驾管服务信息的规范录入和数据同步关联，强化异地车辆信息查询、交管业务办理功能。在车辆查验环节，推进与工信部门车辆公告信息系统、市场监管部门认证信息系统的关联打通，强化车辆出厂合格证和CCC认证的核验功能。在车辆转让注销环节，推进与市场监管、网信等部门的信息协同，实现车辆登记信息与网络交易信息的深度关联，有效防范超标车、改装车非法流转。在行业监管环节，强化与市场监管、网信、邮政等部门协调协作，强化对即时配送行业基础信息共享接入，探索建立骑手、配送行为与交通违法、交通事故的深度关联机制。
进一步优化非机动车交通组织及交通设施设置。加强非机动车交通组织优化与电动自行车通行秩序管理的协同效应。面向交叉口，在进口道规范非机动车停止线设置，加强电动自行车“停车不越线”治理；在交叉口内，推进规范设置非机动车过街横道，特别是在特殊形态的交叉口，结合行人通行流线，明确和优化非机动车通行空间和通行路径；在设施设置方面，应规范设置非机动车信号灯，明确电动自行车通行时序和时间，特别是左转一次过街的交叉口，应推进设置非机动车左转信号灯。面向路段，将非机动车道规范设置向次干路、支路推进，灵活设计非机动车道布设形式，合理选用机非隔离设施，保障非机动车通行空间连续、不被阻断。特别需加强学校、医院周边、及公交站点附近道路的非机动车交通组织，规范设置非机动车交通标志，规范施划车行道边缘线和非机动车优先路面标记，落实机非隔离、人车分流措施，有条件的地方鼓励探索电动自行车道设置，推进非机动车快慢分离。
着力构建数智驱动的执法管控与宣传教育闭环。从标准建立、设备建设、数据治理、模型应用等方面发力，通过数字化、大数据赋能电动自行车执法管控环节。在平台端，强化人车信息关联，实现人—车—号牌—行驶证的唯一性绑定，确保交通违法、交通事故信息与真实车辆、实际骑行者准确匹配，为后续执法管控奠定坚实数据底座。在前端路面，强化车辆通行感知，依托现有抓拍设备算法升级、功能加载，实现电动自行车重点违法精准识别、取证，积极探索无人机、人工智能算法的创新应用，实现电动自行车轨迹还原、时空热力图绘制等功能，加强电动自行车交通流量分布规律研判、交通安全风险预测，推动路面警力、勤务部署向数据驱动的精准布防转变。在机制层面，强化分类分级执法，打通“前端采集—系统研判—触达当事人—线上处罚教育”的数据链路，实现骑行者交通安全风险的精准画像、精准管控、精准宣教。（作者单位：公安部道路交通安全研究中心 ）
本文刊发于《道路交通管理》杂志2026年第6期
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