机动车驾驶人既是道路交通系统的重要因素，也是社会经济发展的重要组成部分。驾驶人管理工作的高质量发展，对推进交管工作现代化具有重要意义。为此，需要深入分析驾驶人管理面临的主要矛盾，聚焦驾驶人管理工作现代化，研究驾管工作高质量发展路径。
图/孙崇明
一、当前驾驶人管理工作主要矛盾与态势
（一）驾驶人管理工作存在的主要矛盾
一是供需矛盾，主要体现为驾驶人数量持续高速增长与供给能力不足的矛盾。在需求侧，随着中国交通机动化进程的突飞猛进，新驾驶人数量一度超过3000万，千人汽车保有量超过200辆，驾驶人数量5.2亿，占人口比重超过1/3。近年来，驾驶人数量已经由高速增长转向中高速增长，驾驶人培训考试的供需矛盾逐步缓解，但年均增长2500万以上的量仍将持续，需求依然旺盛。在供给侧，公安交管部门深入推进驾考改革，全方位提升供给能力。全力推进考试业务下放，55%的县级考场具备小车全科目考试；全力推进考试业务向社会延伸，建设社会考场；全力推进考试员管理体系变革，建立专兼职的考试员队伍；全力推进考试制度简化优化，如减少申请小型自动挡准驾车型和大中型客货车准驾车型的科目二项目等；全力推进考试评判自动化，实现科目一、二全过程自动评判，科目三路考计算机与人工评判相结合，通过科技强警的方式提升考试效能。
二是质量矛盾，主要体现为驾驶人安全文明素养不高与交通安全需求提升的矛盾。近年来，新驾驶人交通安全水平总体呈现向好态势，交通肇事率显著下降。但在我国道路交通事故成因中,驾驶人仍然是主要因素，长期以来占比超过80%。从相对数据来看，新驾驶人交通事故肇事率、致死率等数据下降并不明显，驾驶人对路权规则的不熟悉、安全风险的认知不到位是导致事故的关键。为有效提升驾驶人安全文明素养，公安交管部门全面推进政策制度和技术革新，完善驾驶人准入退出机制，强化驾考管理，切实保障考试质量。其一，严格准入，持续推进《机动车驾驶证申领和使用规定》《机动车驾驶证业务工作规范》等部门规章规范和技术标准修订，强化老年驾驶人申请和审验，完善驾驶证注销条件，进一步夯实驾驶人准入基础。其二，严格考试，制定《机动车驾驶人考试场地及其设施设置规范》等考试基础设施设置和验收标准，保障考试公平公正。其三，严格管理，大力推行互联网自主约考，推进考试业务公开，考试过程随机分配考位、考试车、考试路线、考试员，强化考试全过程监督管理。
三是发展矛盾，主要表现为驾驶人管理与产业发展、品质服务之间的矛盾。考虑劳动力要素的流动性，驾驶人管理需要满足异地流动、便捷出行的需求。同时，驾驶人管理制度作为经济社会、产业发展的支撑保障，也会影响其是否能够有效与产业形态深度融合，服务经济社会高质量发展。为积极回应经济社会发展需求，公安交管部门坚持以人民为中心，认真贯彻落实党中央、国务院“放管服”改革部署，以驾考改革为发端，陆续推出130多项交管改革措施，推行驾驶人业务一证办、异地办、就近办、网上办，切实便利了群众考试领证，减轻了群众经济和时间负担。
（二）驾驶人管理工作面临主要态势
驾驶人是道路交通系统的主体要素，其发展态势取决于车辆、人口和道路环境等要素的综合运行演变。
一是车辆方面。首先是高度机动化。随着居民收入水平持续增长，群众购车能力大幅提升。截至2023年底，我国机动车保有量达4.35亿辆，其中汽车3.36亿辆，均居世界第一。但从人均水平来看，我国汽车千人保有量为213辆/千人，仍有较大发展空间。其次是车辆智能化。人工智能等新技术发展迅速，汽车智能化、网联化程度越来越高，人机交互驾驶更加普遍。但驾驶人不会操作辅助驾驶系统、不懂新能源车驾驶特性而导致的事故日益增多，成为新的道路交通安全风险。最后是隐患多样化。老年代步车、大吨小标车等交通工具长期存在，严重侵扰正常的交通秩序。
二是人员方面。经过近四十年的飞速增长，我国驾驶人数量已达到5.2亿，在此过程中，驾驶人群体结构发生了巨大的变化。首先是增长稳速化。自2016年以来，驾驶人年增长量由最高的3300万人降至2500万人。其次是新手低龄化。随着群众考试领证需求的日益高涨，考生普遍成年即考证。最后是结构老龄化。我国正在迈入老龄化社会，驾驶人群体的老龄化程度也在逐步加深。目前，全国共有60周岁以上驾驶人2400多万，年均增幅高达13%，老年驾驶人交通事故多发高发，总体交通事故致死率、致伤率是全体驾驶人的2至3倍，交通安全风险明显增大。
三是道路及环境方面，路网通达性提升与风险隐患路段并存。如今，我国公路通车里程达535万公里，城市道路总里程约50万公里，路网覆盖度越来越深。但受制于地理因素等条件限制，依然存在道路设施条件与机动化程度不匹配的情形，农村道路、急弯陡坡、山地丘陵等路段风险隐患依然突出。同时，复杂自然条件与交通安全风险叠加。我国幅员辽阔，各类气候条件多变，对驾驶人的安全操作和驾驶能力提出了更高的要求。此外，智能网联汽车与传统汽车通行交织，自动驾驶逐渐融入道路交通体系，人类驾驶车辆与智能网联汽车安全共行成为新的研究课题。
二、驾驶人管理工作高质量发展目标愿景
（一）驾驶人管理工作的战略特征
一是驾驶人数量规模巨大的现代化。目前，我国与西方发达国家60%～70%的驾驶人占比、500～800辆/千人的汽车保有量水平仍有较大差距。随着共同富裕的目标实现，机动化水平将向“家家有车、人人有证”迈进。
二是城乡融合、新老并重的现代化。未来，随着乡村振兴战略实施，城乡融合程度加深，城乡驾驶人群体区别逐渐淡化。新驾驶人增长和老年驾驶人增长趋于持平，新老群体的融合并重成为态势。
三是统筹保障安全高效、服务经济社会发展的现代化。驾驶人管理工作现代化，在于提高驾驶人安全文明素养，提高道路交通安全水平；在于提高道路交通与社会生产生活、自然环境的协同水平，推进物质文明与精神文明协调共进，助力人与自然和谐共生；也在于以普惠均衡、便捷高效、智能精准的管理服务，便利群众办事创业，助力经济社会高质量发展。
四是驾管工作治理体系和治理能力协同的现代化。驾驶人管理工作现代化要突出要素发展，注重从源头、系统、综合、科学等方面进行全方位的治理，形成完善的治理体系和治理模式；也要突出管理水平促进，运用现代治理理念、方法、手段，破解驾驶人管理服务难题，切实提升驾管工作现代治理水平。
（二）驾驶人管理工作高质量发展目标设计
一是高素质群体。驾驶人管理工作的高质量发展，就是要致力于培养安全文明高素质群体，既要具备基础安全驾驶操作能力，也要掌握遵守基本道路通行规则，更要养成礼让谦逊的文明美德，成为懂技术、懂法规、懂文化的合格驾驶人。
二是高品质服务。驾驶人管理的高质量发展，就是要面向驾驶人群体，提供统一、规范、标准的办事规则、流程，确保每一笔业务办理都能感受到公平公正；就是要推进交管服务网点布局优化、流程简化，实现驾驶证业务一证办、全国办，确保群众都能感受到便捷高效；就是要拥抱新技术新手段，增强体验感，确保群众都能感受到优质服务。以高水平服务促进各类生产生活要素高效流动，服务经济社会高质量发展。
三是高水平治理。驾驶人管理工作的高质量发展，依赖于治理体系和治理能力的提升。在治理体系方面，要强化驾驶人管理主体责任，突出政府部门、行业企业、社会单位多元协同，政府要管理、企业要尽责、社会要关注。在治理能力方面，要深度融合法治思维、系统思维，充分运用新技术新手段，推进驾驶人素质能力提升和管理服务水平，推进驾驶人管理迈向法治化、社会化、智能化、专业化更高水平。
三、驾驶人管理工作高质量发展路径
（一）统筹三对关系
一是存量和增量的关系。随着驾驶人存量空间持续膨胀，驾驶人管理工作重心应从以往的培训考试准入逐步转移到路面执法、继续教育等方面；同时，还应注重增量的持续输入，在培训考试方面推进革命性的变革，提升驾驶人安全文明素养。
二是安全与发展的关系。驾驶人管理不仅要突出安全本质，强化源头准入把关，也要注重便民利企、服务发展，提升服务效能。
三是政府与市场的关系。驾驶人素质的养成、服务的提升，不仅在于政府提供的公共服务，也在于驾驶培训、考试、运输等市场的运行。建立完善规范、有序、良性的市场竞争机制，有助于减少市场无序低质竞争导致的驾培质量不高、超限超载疲劳运输等情形，提升道路交通安全运行水平。
（二）围绕三个维度
一是全生命周期。即从驾驶人报名学车、培训考试、领证实习到审验教育、满分教育、注销失格的全过程，强化驾驶人安全驾驶能力的提升，也强化各业务环节的流程简化，提升管理服务效能。
二是全分类群体。即根据不同年龄、不同性别、不同准驾车型、不同从事职业等角度划分驾驶人群体，针对性开展驾驶人能力养成和驾驶业务服务，打造高素质群体，提供高品质服务，推进高水平治理。
三是全应用场景。即面向高速公路、国省干道、城市道路、农村道路、复杂场景等驾驶人的出行场景，以及交管服务大厅、社会代办网点、线上服务平台等业务办理场景，提高驾驶人安全文明驾驶水平、交管服务管理水平，提升驾驶人管理的系统性、综合性。
（三）瞄准三条路径
一是突出制度革新的法治化路径。首先，完善驾驶人管理的法治体系。建立并不断完善以《道路交通安全法》及其实施条例为指引，以《机动车驾驶证申领和使用规定》为核心，以《机动车驾驶证业务工作规范》《机动车驾驶人考试内容与方法》等规范标准为支撑的法律规章体系，规范和引导驾驶人管理工作以及驾驶人素质养成。其次，优化驾驶人管理政策内容。聚焦驾驶人全生命周期，针对不同群体在驾驶证申请、培训考试、审验记分、注销等环节分类管理，完善驾驶人准入退出机制，切实提升制度对交通安全的基础保障作用。再次，强化驾驶人法治意识提升。加强驾校学法，在教学中讲好交通规则、交通知识，让驾驶人更好理解规则、学到规则。加强交管执法，在驾驶人考试、驾驶证业务办理、路面交通管控等过程中严格执行标准，以规范文明执法促进全员普法。加强宣传普法，充分发挥多方力量，多媒体、多渠道、多载体普法宣传，推进法治思想入脑入心。
二是突出技术应用的智能化路径。推进数字化的管理，即驾驶人行为管理。聚焦驾驶人安全驾驶能力养成，根据驾驶知识体系和规则意识养成要求，探索场景化理论培训考试、全息数字化驾驶技能考试技术革新，提升驾驶人对交通规则遵守和危险情景应对能力。根据驾驶人交通行为管理要求，应用车辆运行、驾驶动作、道路场景等多重叠加数据，开展驾驶人交通安全精准执法、精准教育以及不良驾驶行为精准矫治，持续改善驾驶人素养水平。开展数字化的服务，即驾驶人资格管理。围绕驾驶人考试领证、上路通行进行精准服务。在驾驶人领证前，运用驾驶人学习教育平台提供全生命周期、全分类群体、全应用场景的服务；在驾驶人出行时，运用交通安全态势监测服务平台提供导航提示、事件预警等，为驾驶人提供精准信息供给、精准资源服务。
三是突出协同治理的社会化路径。建立完善社会化的服务体系，纵深推进警企合作、警社合作，服务群众服务发展。同时，健全强化社会化的管理体系，加强部门履职尽责，压实企业主体责任，强化个人诚信评价，惩治违法、约束守法、激励敬法，促进全民守法。
此外，还需关注三个问题。其一，市场失灵风险的防范。培训市场（驾校）、考务市场（考场、考试设备）、运输市场（客货运输企业）等驾驶人生成和使用主体，是涉及公共安全的有限竞争市场，而非充分竞争市场。市场趋利恶性竞争，将直接影响驾驶人行为。因此，强调政府规制介入的必要性，应强化事前准入和事中、事后监管，规范市场主体行为。其二，政企良性关系构建。交管服务市场的有序运行有赖于企业的高品质服务，要做好考场、交管服务站等服务主体的合理布局、合法准入、合规运营。其三，社会机构作用发挥。建立交通安全管理的第三方志愿机制，发挥社会团体、公益机构在交通安全宣传教育、社会氛围营造等方面的作用，形成协同治理格局。
本文刊发于《道路交通管理》杂志2024年第1期
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